Sim, no cenário de compra governamental (fornecimento à administração pública direta, autarquias e fundações públicas), a Cartilha Orientativa (item 1.2, volume 1) confirma que são necessários dois documentos fiscais eletrônicos distintos, e isso vale tanto para fornecimento de bens quanto de serviços.
Fundamento legal: art. 10, § 2º, da LC nº 214/2025, nessas operações, o IBS/CBS só se torna devido no momento em que o ente público efetua o pagamento, e não no momento do fornecimento/prestação do serviço.
Aplicando ao seu cenário (serviço prestado em fevereiro, NFS-e emitida em março referenciando competência fevereiro, pagamento 15 dias após a emissão):
1ª NFS-e: no momento do fornecimento/prestação do serviço
Emitida em março, com o destaque do IBS/CBS calculado pela alíquota vigente na data do fornecimento (ou seja, a alíquota aplicável no período de competência de fevereiro, conforme a regra que seu prestador estiver adotando para vincular a operação a fevereiro).
Campo tpOperGov = "1" (fornecimento com pagamento pendente).
Grupo gTribCompraGov obrigatório, detalhando a composição do valor do IBS/CBS.
Importante: o valor destacado nessa nota é apenas estimativa/controle. Ele não gera débito na apuração assistida do IBS. Ou seja, mesmo estando "no papel", esse destaque não é levado à apuração de março (mês da emissão) nem à de fevereiro (mês da competência do serviço).
2ª NFS-e: no momento do pagamento pelo ente público
Emitida quando o pagamento efetivamente ocorrer (no seu exemplo, 15 dias após a emissão da 1ª nota, portanto ainda em março, salvo se a emissão tiver ocorrido no fim do mês, o que empurraria o pagamento para abril).
Deve conter o destaque do IBS e da CBS, calculado pela alíquota vigente na data do pagamento (que pode ser diferente da alíquota vigente na data do fornecimento, caso haja mudança de alíquota entre um momento e outro).
Campo tpOperGov = "2" (pagamento) — é esse evento que efetivamente caracteriza o fato gerador do IBS/CBS e gera o débito real na apuração assistida.
Também exige o preenchimento do grupo gTribCompraGov.
Resumindo a lógica temporal para seu exemplo:
Evento | Mês | Efeito na apuração |
Prestação do serviço | Fevereiro | Nenhum (só referência de competência) |
Emissão da 1ª NFS-e (tpOperGov=1) | Março | Nenhum débito - apenas estimativa |
Pagamento + emissão da 2ª NFS-e (tpOperGov=2) | Março (15 dias após) | Débito de IBS/CBS lançado na apuração deste mês |
Ou seja, o débito efetivo de IBS/CBS será lançado na apuração do mês em que o pagamento ocorrer, no seu exemplo, março, e não no mês da prestação do serviço (fevereiro) nem necessariamente no mês da emissão da primeira nota, caso o pagamento se estendesse para o mês seguinte.
Vale registrar que essa Cartilha é um documento técnico do CGIBS ainda em fase de consolidação (Volume 1, versão 1.00), então convém acompanhar atualizações e notas técnicas posteriores (a base é a NT 2025.002-RTC), além de confirmar com seu contador/consultor tributário como o sistema emissor de NFS-e do seu município está implementando esses campos na prática.